La lutte contre l'évasion fiscale internationale et la fraude a conduit les États à renforcer les mécanismes visant à prévenir les transactions abusives dans le domaine des impôts sur le revenu et la richesse.

Au Portugal, la « liste noire » des juridictions aux régimes fiscaux nettement plus favorables a récemment été mise à jour, dans un processus d'examen qui fait actuellement l'objet d'un nouveau développement avec la présentation d'une initiative législative visant à modifier précisément les critères d'identification des juridictions couvertes.

CONTEXTE

Dans la lutte contre l'évasion fiscale et la fraude internationales, le Portugal utilise, entre autres mesures, une liste de pays, territoires et régions disposant de régimes fiscaux nettement plus favorables, communément appelée « liste des paradis fiscaux ».

La liste est approuvée par ordonnance du membre du Gouvernement responsable des finances, après avis de l'Autorité fiscale et douanière. Les juridictions qui y sont incluses peuvent demander un examen du cadre correspondant, les modifications ne prenant effet que pour l'avenir.

L'ordonnance n° 292/2025/1, du 5 septembre, excluait Hong Kong, le Liechtenstein et l'Uruguay de la liste approuvée par l'ordonnance n° 150/2004 du 13 février, à compter du 1er janvier 2026.

En juillet 2026, le projet de loi n° 90/XVII/1 a été soumis à l'Assemblée de la République, visant à autoriser le Gouvernement à examiner les critères d'identification des juridictions disposant de régimes fiscaux nettement plus favorables et à intégrer dans la liste nationale les juridictions incluses dans la liste de l'Union Européenne. L'initiative n'a pas encore été approuvée par l'Assemblée de la République et le régime actuel reste en vigueur.

LE RÉGIME ACTUEL ET LA RÉVISION PROPOSÉE

Le Portugal adopte un système mixte, combinant la liste nationale avec des mesures défensives réparties entre les différentes taxes, le régime des sociétés étrangères contrôlées et la clause ouverte du paragraphe 5 de l'article 63-D du LGT.

Les critères d'inclusion sur la « liste noire » sont :

• L'absence d'un impôt de nature identique ou similaire à celui de la CIT ou, le cas échéant, l'application d'un taux inférieur à 60 % du taux général de la CIT prévu au paragraphe 1 de l'article 87 du Code CIT
• La divergence significative des règles de détermination de la base fiscale par rapport aux normes internationalement acceptées ou pratiquées
• L'existence de régimes spéciaux ou d'avantages fiscaux entraînant une réduction substantielle de la fiscalité
• Le manque d'accès et d'échange effectifs d'informations fiscales pertinentes en droit ou en administration

Le projet de loi n° 90/XVII/1 prévoit la révision de ces critères, visant à articuler le régime national avec les normes européennes et internationales.

Le projet de décret-loi annexé à la proposition : (i) examine désormais, dans le critère de non-existence ou de faible fiscalité, l'absence d'un impôt national complémentaire qualifié conformément aux règles du Cadre inclusif (Pilier 2) ; (ii) densifie les critères relatifs à la double non-fiscalité, à la double ou multiple déduction et à l'absence d'activité économique ou de substance adéquate ; (iii) exige que les évaluations de l'Union Européenne, du Forum Global, du Forum sur les pratiques fiscales nuisibles et du GAFI soient prises en compte ; et (iv) détermine l'intégration, dans la liste nationale, des juridictions incluses dans la liste de l'Union Européenne.

En plus des critères d'inclusion dans la liste des juridictions, l'article 63-D(5) du LGT contient une clause ouverte. Une juridiction non répertoriée peut être considérée comme un régime fiscal nettement plus favorable lorsqu'elle ne dispose pas d'un impôt similaire à celui de la CIT ou que le taux applicable est inférieur à 60 % du taux général de la CIT et, cumulativement :

• il existe une référence expresse, dans les codes et lois fiscales applicables, au paragraphe 5 de l'article 63-D du LGT
• il existe des relations particulières, en vertu des alinéas a) a g) du n.º 4 de l’article 63.º du Code de l'impôt sur le revenu des sociétés, entre les personnes ou entités impliquées dans les opérations couvertes

Le nº 6 exclut de cette clause les États membres de l'Union Européenne et les États membres de l'Espace Economique Européen qui sont liés par une coopération administrative dans le domaine de la fiscalité équivalente à celle établie dans l'Union Européenne.

Ainsi, la simple existence d'un instrument d'échange d'informations avec une tierce juridiction ne détermine pas, en soi, l'inapplicabilité du paragraphe 5.

L'existence d'une Convention pour éviter la double imposition et l'adhésion à la Convention sur l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale ou une évaluation favorable au Forum mondial ne conduit pas automatiquement à l'exclusion de la liste nationale. Ces éléments sont cependant pertinents dans l'évaluation de la transparence et de la coopération de la compétence et dans la relation, au cas par cas, entre les mesures défensives nationales et la convention applicable.

La révision proposée ne remplace pas la liste nationale par la liste de l'Union Européenne : elle maintient les critères internes, détermine l'intégration des juridictions dans sa propre liste et exige l'examen des évaluations par des organismes ayant des objectifs différents, y compris le GAFI. Cette accumulation peut rendre l'évaluation plus complète, mais elle augmente aussi la complexité du régime et exige des critères d'inclusion, de révision et d'exclusion, qui devront nécessairement être objectifs, prévisibles et proportionnés aux conséquences fiscales applicables prévues par la Constitution.

LA PERTINENCE DE LA QUALIFICATION EN TANT QUE « PARADIS FISCAL »

La classification d'une juridiction comme soumise à un régime fiscal nettement plus favorable peut déclencher, entre autres, selon l'impôt et la transaction : (i) le taux de 35 % d'impôt sur les personnes physiques et d'impôt sur les sociétés sur certains revenus de capital associés à des entités domiciliées dans des juridictions cotées ; (ii) le taux de 10 % de IMT sur certaines acquisitions effectuées par des entités domiciliées dans ces juridictions ou contrôlées par elles ; (iii) des taux de 7,5 % en IMI et AIMI applicables, selon les termes juridiques, aux biens immobiliers détenus par certaines entités ; (iv) des restrictions sur la déductibilité des paiements et pertes en IRC ; et (v) l'application du régime des sociétés étrangères contrôlées, selon les termes prévus par la loi.

Une Convention pour éviter la double imposition peut limiter les taux de retenue à la source ou allouer des pouvoirs fiscaux, lorsque les exigences respectives sont satisfaites, mais elle ne neutralise pas nécessairement les autres mesures défensives prévues par le droit national. L'articulation doit donc être évaluée au cas par cas.

JURIDICTIONS NON COOPÉRATIVES À DES FINS FISCALES (LISTE DE L'UNION EUROPÉENNE)

Le Conseil de l'Union Européenne distingue entre l'Annexe I, qui contient la liste des juridictions non coopératives à des fins fiscales, et l'Annexe II, qui identifie les juridictions ayant des engagements en cours (la fameuse « liste grise »).

L'évaluation est préparée dans le cadre du Groupe du Code de conduite du Conseil (Fiscalité des entreprises) et repose sur trois groupes de critères :

• Transparence fiscale
• Fiscalité équitable
• Mesures contre l'érosion de la base et le déplacement des profits (BEPS)

L’absence d’impôt sur le revenu des sociétés ou l’application d’un taux nominal nul est prise en compte dans le cadre du critère de l’imposition équitable, notamment en ce qui concerne l’exigence d’une activité économique réelle et d’une substance économique.

Le Conseil mettra régulièrement à jour les deux annexes à la lumière des réformes adoptées par les juridictions et du respect des engagements pris.

Dans la mise à jour adoptée par le Conseil le 17 février 2026, l'annexe I inclut 10 juridictions :

• Samoa américaine
• Anguilla
• Guam
• Palaos
• Panama
• Russie
• Îles Turques-et-Caïques
• Îles Vierges des États-Unis
• Vanuatu
• Vietnam

L'annexe II – souvent appelée la « liste grise » – comprend neuf juridictions ayant des engagements en cours :

• Belize
• Îles Vierges britanniques
• Brunei
• Eswatini
• Groenland
• Jordan
• Monténégro
• Maroc
• Turquie

CONCLUSIONS

L'exclusion de Hong Kong, du Liechtenstein et de l'Uruguay, à compter du 1er janvier 2026, et qui avait été notée dans la précédente mise à jour sur ce sujet, constituait un changement circonscrit dans la liste nationale des « paradis fiscaux ». Le projet de loi n° 90/XVII/1 ouvre désormais un examen plus large des critères de qualification.

La proposition densifie les critères relatifs à la substance économique, à la double non-fiscalité, à la double ou multiple déduction et à la fiscalité minimale mondiale. Elle détermine également, dans la liste nationale, l'intégration des juridictions inscrites à l'Annexe I de l'Union Européenne et la pondération des évaluations internationales.

La solution, cependant, va au-delà d'un simple alignement avec la liste européenne. En maintenant les critères nationaux et en tenant compte des évaluations à des fins différentes, y compris celles du GAFI, il peut élargir la marge de discrétion sans garantir une plus grande prévisibilité. La coexistence de la liste avec les Conventions pour éviter la double imposition conclue par le Portugal ne constitue pas en soi une incompatibilité juridique, mais soulève une question de cohérence et de transparence de la politique législative dans le domaine du droit fiscal international.

La proposition représente donc une opportunité inexploitée de simplifier et de coordonner la politique fiscale internationale portugaise. Sans règles plus claires sur l'inclusion, la révision et l'exclusion des juridictions, la réforme pourrait accroître la complexité du régime et réduire la certitude juridique ce qui, bien sûr, n'est pas souhaitable.

L'initiative n'a pas encore été approuvée par l'Assemblée Nationale de la République et reste en cours d'examen parlementaire. Jusqu'à l'adoption de la loi d'autorisation et à l'entrée en vigueur du décret-loi autorisé, l'article 63-D du LGT et l'ordonnance n° 150/2004, du 13 février, tels que modifiés, restent applicables.

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Rogério Fernandes Ferreira
Álvaro Silveira de Meneses
João de Freitas Jacob
José Sousa Guerreiro
Mafalda Andrade
Lara Fernandes da Silva
Bernardo Mendonça Rodrigues
Mariana de Oliveira Monteiro

Romy Alfredo-Bouery
Luís Costa Nogueira
Anaís Rodrigues Espin
(French Desk)