O Governo propôs uma contribuição de 33% sobre os “lucros extraordinários” das empresas de extração e refinação de petróleo apurados em 2026.

A justificação é, em suma, tributar adicionalmente lucros que resultam da conjuntura. Porém, o precedente de 2022 rendeu uma fração do anunciado, sendo que o regime europeu em que assentou continua em discussão no Tribunal de Justiça.

A fórmula é aparentemente simples, mas as suas escolhas levantam questões jurídicas relevantes que importa discutir.

O QUE ESTÁ EM CAUSA

O Governo apresentou à Assembleia da República, em 14 de setembro de 2026, a Proposta de Lei n.º 106/XVII/1.ª, que cria a Contribuição de Solidariedade Temporária sobre o Setor Petrolífero (CSTSP). A proposta foi aprovada em Conselho de Ministros a 30 de julho e baixou já à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública. Trata-se, por ora, de uma proposta: o texto poderá sofrer alterações durante o processo legislativo.

A CSTSP recupera a lógica das contribuições de solidariedade de 2022, criadas na sequência do Regulamento (UE) 2022/1854, mas é uma medida nacional autónoma, aplicável apenas ao período de tributação iniciado em 2026, e sujeita, por isso, a uma apreciação própria à luz da Constituição e do Direito da União Europeia.

O DESENHO DA CONTRIBUIÇÃO: INCIDÊNCIA E LIQUIDAÇÃO

Ficam sujeitos os sujeitos passivos de IRC residentes, e os estabelecimentos estáveis de não residentes, que gerem pelo menos 37,5% do seu volume de negócios em atividades de extração ou refinação de petróleo.

A contribuição incide, à taxa de 33%, sobre a parte do lucro tributável de 2026 que exceda em 20% a média dos lucros tributáveis de 2024 e 2025. Se essa média for negativa, é considerada igual a zero – e a contribuição incide sobre todo o lucro de 2026. Na refinação, ao lucro tributável acresce ainda a diferença positiva entre o lucro tributável que seria apurado pelo método FIFO (Fisrt In First Out) e o lucro tributável apurado com o método de custeio efetivamente adotado.

Nos grupos abrangidos pelo regime especial de tributação dos grupos de sociedades, o lucro relevante é o de cada sociedade, individualmente considerada. Em fusões e cisões, a base histórica é somada ou repartida em função do valor de mercado dos patrimónios. A contribuição não é dedutível em IRC e acresce ao IRC, à derrama estadual e à derrama municipal – o encargo efetivo sobre o lucro excedentário deve, por isso, ser avaliado em conjunto.

A CSTSP é autoliquidada até ao dia 20 do nono mês seguinte ao termo do período de tributação e paga até ao último dia desse mês – para as empresas com período coincidente com o ano civil, 20 e 30 de setembro de 2027. A entrega tardia da declaração gera juros compensatórios; o pagamento tardio, juros de mora.

ALGUMAS DÚVIDAS PRELIMINARES SOBRE A PROPOSTA DE CSTSP

A primeira dúvida respeita à base de incidência. Ultrapassado o limiar de 37,5%, a proposta remete para o lucro tributável determinado nos termos do Código do IRC, sem qualquer regra aparente de segmentação. Tal poderá implicar que uma empresa com 40% do volume de negócios na refinação e 60% noutras atividades poderá ver a totalidade do seu lucro entrar no cálculo da contribuição, incluindo o gerado por atividades que podem inclusivamente ser estranhas ao setor petrolífero. O próprio limiar produz efeitos de fronteira expressivos: uma empresa com 37,4% do volume de negócios no setor ficará fora do regime, enquanto outra com 37,5%, ficaria abrangida. São questões que relevam num contexto de análise dos princípios da igualdade e da proibição do excesso.

A regra da média negativa, por seu lado, apaga uma recuperação de perdas. Uma empresa com prejuízos em 2024 e 2025 que retome a rentabilidade em 2026 é, na medida proposta, tributada sobre todo o lucro desse ano, o qual, nesse caso, é também uma representação da recuperação de perdas anteriores. Temos, por isso, dúvidas de que um lucro recuperado possa, sem mais, ser tido por extraordinário.

Acresce que a média histórica não é um dado fixo. Qualquer alteração ao lucro tributável de 2024 ou de 2025 – por inspeção, declaração de substituição, ajustamento de preços de transferência ou decisão judicial ou arbitral – terá necessariamente de se refletir na média, no limiar e na contribuição devida, com liquidações adicionais ou pedidos de restituição anos depois do exercício de 2026. A proposta não regula este efeito.

A correção FIFO, aplicável à refinação, suscita uma dúvida de outra natureza: a de saber o que se compara com o quê. O texto liga a correção ao lucro de 2026, mas formula-a “para efeitos do presente regime”. Se se aplicar apenas a 2026 e não aos anos de referência, comparar-se-á um lucro corrigido com uma média não corrigida, inflacionando artificialmente o excedente. Acresce a necessidade de reconstruir um resultado hipotético, com exigências de prova consideráveis.

A aplicação da contribuição a um exercício já em curso merece igualmente atenção. A lei entrará em vigor no dia seguinte ao da publicação, sem regra transitória, e aplica-se a todo o ano de 2026. O Tribunal Constitucional tem entendido que, nos impostos sobre o rendimento, o facto tributário só se completa no fim do período, pelo que uma lei aprovada a meio do ano não é, em rigor, retroativa; a sua aplicação ao ano inteiro tem, porém, de respeitar a proteção da confiança – tanto mais exigente quanto mais tarde a lei chegar, mais intenso for o encargo e mais restrito o universo de empresas atingidas.

Também a natureza jurídica do tributo não é uma questão meramente terminológica. A proposta qualifica a CSTSP como contribuição, assente no benefício que os sujeitos passivos retirariam das medidas de estabilização do mercado. A receita destina-se, porém, a famílias, bombeiros, entidades do setor social e transportes. Se a conexão entre os sujeitos passivos e as medidas financiadas não for suficientemente determinada, a CSTSP aproxima-se de um imposto especial sobre o rendimento, com o que isso implica em matéria de igualdade, proporcionalidade e consignação de receitas.

O Tribunal Constitucional aceitou recentemente, no Acórdão n.º 91/2026, a afetação da receita da contribuição sobre o setor bancário ao Fundo de Resolução, mas fê-lo com base no carácter temporário do tributo e na sua natureza sinalagmática – precisamente o pressuposto que, na CSTSP, está em discussão. Quanto à taxa, a Constituição não fixa um limite abstrato a partir do qual um tributo se torna excessivo; o que relevará será a relação entre o encargo acumulado e o lucro verdadeiramente qualificável como extraordinário.

No plano do Direito da União Europeia, a fragilidade do regime de 2022 – a validade do próprio Regulamento (UE) 2022/1854, em discussão no Tribunal de Justiça – não se coloca aqui: a CSTSP é uma medida nacional, adotada num contexto em que a Comissão Europeia recusou, em abril e de novo em agosto de 2026, avançar com um novo instrumento europeu, remetendo a matéria para os Estados-membros. Isso não a isenta do Direito da União, que os Estados-membros devem respeitar mesmo em matéria de tributação direta; mas o desenho é aparentemente neutro quanto à nacionalidade e à origem do capital, pelo que o risco de violação das liberdades fundamentais será reduzido.

Um ponto a analisar e a acompanhar será também o da consignação da receita. Sendo esta efetuada, em parte, a apoios a empresas de transportes, poderá aproximar a contribuição de uma medida de auxílio de Estado, com as exigências que daí decorrem.

O QUE FAZER DESDE JÁ

A defesa não deve começar com a primeira liquidação adicional. As empresas potencialmente abrangidas devem, desde já, documentar a composição do volume de negócios por atividade e os critérios de verificação do limiar de 37,5%; preservar os cálculos dos lucros tributáveis de 2024 e 2025 e tudo o que possa alterar a média histórica; assegurar a rastreabilidade dos inventários e da reconstrução segundo o método FIFO; e conservar as avaliações subjacentes a fusões, cisões e reorganizações.

A estratégia processual a adotar, caso assim entendam, deverá estar definida antes da entrega da declaração, porque uma autoliquidação sem os fundamentos devidamente preservados limita a reação posterior. Em regra, a impugnação de uma autoliquidação exige reclamação graciosa prévia, e a competência dos tribunais arbitrais para apreciar contribuições desta natureza não é isenta de dúvidas. Em questões interpretativas concretas, poderá justificar-se um pedido de informação vinculativa, desde que apresentado com a antecedência necessária.

OBSERVAÇÕES FINAIS

Para além das questões jurídicas, a medida suscita reservas de política fiscal que a experiência comparada tem confirmado: as contribuições sobre lucros extraordinários raramente captam apenas os lucros que se propõem tributar, pesam sobre decisões de investimento e tendem a prolongar-se para lá do carácter temporário com que são anunciadas. Motivos pelos quais estas medidas têm sido desaconselhadas, desde logo pelo diretor do Departamento Europeu do FMI, em abril de 2026, invocando a experiência de 2022.

Acresce que a receita da contribuição de 2022 foi, em Portugal, inferior ao estimado – o que convida a perguntar se o desenho de 2026, assente numa base semelhante, produzirá um resultado diferente e que justifique os riscos que a medida também apresenta.

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Rogério Fernandes Ferreira
Álvaro Silveira de Meneses
João de Freitas Jacob
José Sousa Guerreiro
Mafalda Andrade
Lara Fernandes da Silva
Bernardo Mendonça Rodrigues
Mariana de Oliveira Monteiro