A garantia foi prestada. O processo de execução fiscal está suspenso. O tempo passa e surge a dúvida: quando é que essa garantia deixa de ser válida? Pode a Administração tributária mantê-la indefinidamente?
A manutenção de garantias por tempo indeterminado traz consequências significativas. Limita a liberdade do contribuinte, condiciona o seu património e prolonga restrições que, muitas vezes, já não têm qualquer justificação prática, ou mesmo legal.

ENQUADRAMENTO

No âmbito de uma execução fiscal, é comum que o contribuinte opte por prestar uma garantia com o objetivo de suspender a cobrança coerciva da dívida. Esta possibilidade, prevista na Lei Geral Tributária, permite salvaguardar os seus direitos enquanto se discute a legalidade da dívida que está na origem da execução.

Contudo, há situações em que o legislador entende que a garantia prestada não deve manter-se indefinidamente, com relevo para os casos em que o contribuinte obtém uma decisão judicial favorável ou quando se verifica uma demora excessiva dos tribunais na decisão de primeira instância.

Ainda assim, na maioria dos casos, a caducidade da garantia — ou seja, o seu cancelamento — não ocorre de forma automática, podendo depender de diligências por parte do contribuinte, geralmente através de um pedido dirigido à Administração tributária para o efeito.

Paralelamente, também se colocam questões quanto aos deveres da Administração tributária e os limites temporais para o cumprimento do cancelamento das garantias prestadas.

É assim, neste contexto, que importa perceber em que casos a garantia pode caducar, quais os direitos do contribuinte e o que pode este fazer quando estejam cumpridos os pressupostos legais para a caducidade da garantia.

DECISÃO JUDICIAL FAVORÁVEL – O QUE ACONTECE À GARANTIA PRESTADA?

Quando o contribuinte obtém uma decisão judicial favorável em primeira instância, e essa decisão determina a anulação total da dívida exequenda, a manutenção da garantia prestada perde, aos olhos da lei, o seu fundamento.

Nestes casos, a lei admite expressamente a possibilidade de caducidade da garantia, mesmo que a decisão não tenha transitado em julgado, desde que a execução fiscal se mantenha suspensa por efeito da garantia e essa decisão represente um juízo de mérito favorável ao contribuinte.

A cessação da garantia não se verifica, no entanto, automaticamente. Na verdade, a responsabilidade de cancelar a garantia cabe, por lei, ao órgão de execução fiscal, que deve agir oficiosamente no prazo de 30 dias após a notificação da decisão judicial que determine a anulação da dívida exequenda.

No entanto, e apesar desse dever legal, na prática é muitas vezes necessário que o contribuinte promova ativamente o cancelamento da garantia.

Nestes casos, o contribuinte deve apresentar um Requerimento dirigido à Administração tributária a solicitar a caducidade da garantia que terá prestado para suspender o processo de execução fiscal, devendo o pedido ser acompanhado da decisão judicial proferida, da identificação dos processos de execução fiscal em causa e, igualmente, da indicação da garantia prestada — devendo ser claramente identificada, nomeadamente com a referência ao tipo de garantia (como penhora, caução, garantia bancária, hipoteca, entre outros) e, quando aplicável, à identificação do bem concreto objeto da garantia (por exemplo, o imóvel penhorado ou hipotecado).

É também importante notar que a Administração tributária tem o dever de apreciar esse pedido em prazo razoável, não podendo protelar indefinidamente a manutenção de garantias que perderam a sua utilidade quanto à cobrança da dívida.

Assim, sempre que exista uma decisão de primeira instância favorável ao contribuinte, é legítimo requerer o cancelamento da garantia prestada – não só porque a sua manutenção carece de fundamento legal, mas também por força do princípio da proporcionalidade.

A CADUCIDADE DA GARANTIA PELA DEMORA DE DECISÃO

Quando um contribuinte decide contestar judicialmente uma dívida — seja através de uma Impugnação judicial ou de uma Oposição à execução fiscal — e, para suspender a execução, presta uma garantia, a lei impõe um limite temporal à manutenção dessa garantia.

Nos termos do regime em vigor, se não for proferida decisão em primeira instância no prazo de quatro anos a contar da data da apresentação da respetiva Impugnação judicial ou da Oposição deduzida à execução fiscal, o contribuinte pode requerer a caducidade da garantia prestada.

Este mecanismo visa, pois, proteger os contribuintes da excessiva duração dos processos judiciais e das consequências que daí possam resultar, nomeadamente a manutenção de restrições patrimoniais por longos períodos de tempo, sem que exista qualquer decisão sobre o mérito da dívida.

Importa sublinhar que, ao contrário do que sucede noutros casos – como é o das Reclamações graciosas que tenham sido apresentadas e não tenham sido decididas no prazo de um ano, em que a caducidade opera automaticamente –, a caducidade aqui não é automática: a cessação da garantia depende sempre de um pedido expresso do contribuinte, através de um Requerimento apresentado no processo judicial em curso e que será, posteriormente, apreciado pelo Tribunal de primeira instância onde esteja a ser contestada a dívida em execução.

Este Requerimento deve ser acompanhado dos elementos que comprovem que se verificam os pressupostos legais, designadamente, que não foi proferida decisão no prazo de quatro anos e que o atraso não é imputável ao contribuinte, operando esta como uma condição necessária para que a caducidade da garantia por excesso de duração do processo possa ser reconhecida.

Trata-se, no fundo, de um mecanismo de equilíbrio: se, por um lado, a prestação de garantia permite ao contribuinte suspender a execução enquanto discute judicialmente a legalidade da dívida, por outro, a lei impõe um limite razoável à duração dos efeitos dessa mesma garantia.

GARANTIAS ESQUECIDAS? O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO NOS PROCESSOS ANTIGOS

Desde 2021, com a entrada em vigor da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro, passou a prever-se que, quando um contribuinte contesta judicialmente uma dívida fiscal — por via de Impugnação ou Oposição — e, mesmo assim, a decisão de primeira instância não seja proferida no prazo de quatro anos, a garantia prestada para suspender a execução pode caducar.

Contudo, quando foi introduzida no nosso ordenamento jurídico, esta nova lei não esclarecia se este regime se aplicava apenas a processos instaurados após a sua entrada em vigor, ou também àqueles que se encontravam pendentes.

A dúvida gerou controvérsia — afinal, um contribuinte com uma garantia prestada num processo que tenha sido iniciado antes da entrada em vigor da nova lei também poderia beneficiar desta regra? Ou esta regra só vale para processos instaurados após a sua entrada?

Foi para dar resposta a esta incerteza que o Supremo Tribunal Administrativo se veio pronunciar sobre esta questão, no âmbito do processo n.º 01001/12.1BESNT-S1, de 11 de outubro de 2023, e esclarecer que o novo regime é aplicável também a processos anteriores à entrada em vigor da Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro, com uma nuance: o prazo de quatro anos conta-se, nesses casos, a partir de 27 de fevereiro de 2021 (data da entrada em vigor da nova lei), e não da data de apresentação da Impugnação ou da dedução de Oposição.

Assim, veio este Tribunal definir que “Um contribuinte/sujeito passivo está em condições de requerer e obter declaração de caducidade, de garantia prestada para suspender a execução fiscal, com o apoio do disposto no artigo183.º-A n.º 1 al. b) do CPPT, na redacção conferida pela Lei n.º 7/2021 de 26 de Fevereiro, se, em processo de Impugnação Judicial ou Oposição, mesmo que pendente desde 1 de Janeiro de 2007, não for, em 1.ª instância, emitida decisão no prazo de quatro anos contados desde 27 de Fevereiro de 2021.”

Esta posição tem vindo a consolidar-se na jurisprudência portuguesa, confirmando que a norma deve ser entendida no sentido de ser aplicável tanto às garantias constituídas nos processos tributários intentados posteriormente a 27 de fevereiro de 2021, como às que tenham sido constituídas antes dessa data, desde que a decisão de primeira instância ainda não tenha sido proferida e o atraso não seja imputável ao contribuinte.

Nestes últimos casos, em semelhança ao que acontece com os processos instaurados depois de 27 de fevereiro de 2021, a caducidade da garantia não é automática — deverá ser expressamente requerida pelo interessado, instruindo-se o Requerimento com os elementos que comprovem o preenchimento dos pressupostos legais.

CONCLUSÕES

A prestação de garantias no âmbito das execuções fiscais é uma ferramenta essencial para salvaguardar os direitos do Estado e dos contribuintes enquanto se discute a legalidade da dívida. No entanto, a sua manutenção por tempo indefinido pode tornar-se desproporcional, injusta e excessivamente penalizadora para quem a suporta.

É nesse seguimento que a lei prevê hipóteses concretas em que a garantia deve caducar, seja por força de uma decisão judicial favorável, seja pela ausência de decisão em primeira instância no prazo legalmente fixado, ou mesmo quando a Reclamação graciosa apresentada junto dos serviços da Administração tributária não seja decidida após um ano da sua apresentação.

Essa lógica de proteção dos contribuintes tem vindo a ser reforçada pelos tribunais portugueses, que têm clarificado a aplicação das normas também aos processos mais antigos, reconhecendo que a passagem do tempo — quando não há decisão — deve contar na defesa dos direitos dos contribuintes.

Neste contexto, é fundamental que os contribuintes estejam atentos à situação das garantias que prestaram e, sempre que se verifiquem os respetivos pressupostos legais, atuem no sentido de porem termo a medidas que já não se justificam, promovendo ativamente o cancelamento dessas garantias junto da Administração tributária e dos tribunais competentes.

O tempo, afinal, não pode funcionar apenas contra o contribuinte, mas, também, em sua defesa.

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Rogério Fernandes Ferreira
Vânia Codeço
Álvaro Pinto Marques
Mariana Baptista de Freitas
Bárbara Malheiro Ferreira
Maria Antónia Silva
Marta Arnaut Pombeiro
Marta Monteiro Moreira
Marta Sequeira Campos
Raquel Tomé Castelo